有生態(tài)環(huán)境執(zhí)法機(jī)關(guān)工作人員問：

  我們在接收到某煤礦項目的環(huán)境影響報告書后，發(fā)現(xiàn)該項目存在未批先建的情形，請問生態(tài)環(huán)境部門是否應(yīng)該先對未批先建的違法行為進(jìn)行查處后再受理或者批準(zhǔn)企業(yè)的建設(shè)項目環(huán)評審批？

浙江某律師事務(wù)所答：

  對于該問題實(shí)務(wù)中確實(shí)存在困惑，且困惑的主要來源是因?yàn)樵h(huán)境保護(hù)部辦公廳曾下發(fā)過《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境影響評價違法項目責(zé)任追究的通知》（環(huán)辦函〔2015〕389號），該文件規(guī)定：

  “二、各級環(huán)境保護(hù)部門收到建設(shè)項目環(huán)評審批、竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收申請時，應(yīng)當(dāng)首先對建設(shè)項目是否存在環(huán)評違法行為及其行政處罰、整改、責(zé)任追究等情況進(jìn)行審查。對存在環(huán)評違法行為的建設(shè)項目，應(yīng)當(dāng)要求建設(shè)單位主動、如實(shí)在申請文件中說明相關(guān)情況。

  三、對于未依法實(shí)施行政處罰、未按處罰要求整改到位的環(huán)評違法項目，一律不予受理其環(huán)評文件、竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收申請。

  對于通過隱瞞環(huán)評違法行為進(jìn)入環(huán)評審批或竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收流程的，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，立即終止審批或驗(yàn)收程序，退回環(huán)評文件或驗(yàn)收申請，在環(huán)境保護(hù)部門網(wǎng)站對建設(shè)單位予以曝光。

  對于通過欺騙、賄賂等不正當(dāng)手段取得環(huán)評批復(fù)或通過竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收的，應(yīng)當(dāng)依法予以撤銷。

  四、對新發(fā)現(xiàn)的環(huán)評違法項目不及時予以查處的，對按規(guī)定應(yīng)當(dāng)移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)追究責(zé)任的環(huán)評違法項目不移送的，對未實(shí)施行政處罰、未按要求整改到位、未按規(guī)定追究責(zé)任的環(huán)評違法項目通過環(huán)評審批或竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收的，應(yīng)當(dāng)依紀(jì)依規(guī)追究相關(guān)環(huán)境保護(hù)部門工作人員責(zé)任。”

  該文件明確實(shí)施罰款并整改到位是生態(tài)環(huán)境主管部門受理并批準(zhǔn)環(huán)評申請的前置條件，且要求對不按此操作的工作人員依紀(jì)依規(guī)追究責(zé)任。

  雖然，原環(huán)保部有上述規(guī)定，但本人認(rèn)為上述規(guī)定因違反法律規(guī)定而無效，具體理由如下：

  環(huán)評審批在法律上屬于行政許可，其受理及審批應(yīng)受《行政許可法》的規(guī)制。《行政許可法》（2019修正）第四條規(guī)定：“設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。”環(huán)評審批屬于《環(huán)境影響評價法》設(shè)定的行政許可，部門規(guī)范性文件無權(quán)擅自設(shè)定環(huán)評審批的條件。《環(huán)境影響評價法》、《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》中均未將實(shí)施罰款并整改到位作為環(huán)評審批的前置條件。

  《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》第十一條僅明確：建設(shè)項目有下列情形之一的，環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)對環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表作出不予批準(zhǔn)的決定：

  （一）建設(shè)項目類型及其選址、布局、規(guī)模等不符合環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和相關(guān)法定規(guī)劃；

  （二）所在區(qū)域環(huán)境質(zhì)量未達(dá)到國家或者地方環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，且建設(shè)項目擬采取的措施不能滿足區(qū)域環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)管理要求；

  （三）建設(shè)項目采取的污染防治措施無法確保污染物排放達(dá)到國家和地方排放標(biāo)準(zhǔn)，或者未采取必要措施預(yù)防和控制生態(tài)破壞；

  （四）改建、擴(kuò)建和技術(shù)改造項目，未針對項目原有環(huán)境污染和生態(tài)破壞提出有效防治措施；

  （五）建設(shè)項目的環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表的基礎(chǔ)資料數(shù)據(jù)明顯不實(shí)，內(nèi)容存在重大缺陷、遺漏，或者環(huán)境影響評價結(jié)論不明確、不合理。

原環(huán)境保護(hù)部辦公廳下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)“未批先建”建設(shè)項目環(huán)境影響評價管理工作的通知》（環(huán)辦環(huán)評〔2018〕18號）中明確：

  “三、環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)按照本通知第一條、第二條規(guī)定對“未批先建”等違法行為作出處罰，建設(shè)單位主動報批環(huán)境影響報告書(表)的，有審批權(quán)的環(huán)保部門應(yīng)當(dāng)受理,并根據(jù)技術(shù)評估和審查結(jié)論分別作出相應(yīng)處理：

  （一）對符合環(huán)境影響評價審批要求的，依法作出批準(zhǔn)決定，并出具審批文件。

  （二）對存在《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》第十一條所列情形之一的，環(huán)保部門依法不予批準(zhǔn)該項目環(huán)境影響報告書(表)，并可以依法責(zé)令恢復(fù)原狀。”

  該文件比環(huán)辦函〔2015〕389號文更新，且僅明確要求進(jìn)行處罰，并未將實(shí)施處罰作為受理和批準(zhǔn)環(huán)評申請的前置條件，應(yīng)該視為原環(huán)保部對原文件的糾錯。

  綜上，生態(tài)環(huán)境主管部門應(yīng)當(dāng)依法受理和批準(zhǔn)建設(shè)項目環(huán)評申請，不得擅自將實(shí)施處罰和整改到位作為環(huán)評行政許可的前置條件。